Rapport de la commission d'examen

1.1 Genèse de l'examen

Vers la fin des années soixante-dix, Énergie atomique du Canada limitée (EACL) a commencé à élaborer le concept de stockage permanent des déchets de combustible nucléaire en formations géologiques profondes. En septembre 1988, le ministre fédéral de l'Énergie, des Mines et des Ressources référait le concept à un examen public, ainsi que tout un éventail de problèmes relatifs à la gestion de ces déchets, en vertu du Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement.

Comme les autorités fédérales et ontariennes avaient décidé de ne pas choisir le lieu de l'installation de stockage permanent avant que cet examen public n'ait lieu et que le concept ne soit approuvé par les gouvernements, le ministre a demandé qu'on n'envisage aucun emplacement en particulier pendant l'examen. On trouvera à l'annexe A le mandat de cet exercice. 

1.1.1 Concept d'EACL

EACL décrit le concept comme une méthode de stockage permanent des déchets de combustible nucléaire dans une formation géologique où :

• les déchets conditionnés sont constitués soit du combustible CANada Deutérium Uranium (CANDU) usé, soit des déchets solidifiés de haute activité issus du retraitement;
• ces déchets conditionnés sont scellés dans un conteneur conçu pour durer au moins 500 ans et peut-être bien davantage;
• les conteneurs de déchets sont mis en place dans les chambres d'une installation souterraine de stockage permanent ou dans des trous forés dans le sol de ces chambres;
• les chambres de stockage sont aménagées à une profondeur de 500 à 1 000 mètres;
• le milieu géologique est une formation plutonique du Bouclier canadien;
• chaque conteneur de déchets est entouré d'un matériau retardateur;
• chaque chambre est scellée avec des matériaux de remblayage et d'autres systèmes de scellement de l'installation souterraine;
• tous les puits, galeries et trous de forage d'exploration sont par la suite scellés de façon étanche de manière à ce que l'installation de stockage permanent soit passivement sûre, c'est-à-dire que sa sûreté à long terme ne repose pas sur des mesures de contrôle institutionnel [Énergie atomique du Canada limitée, Étude d'impact sur l'environnement concernant le concept du stockage permanent des déchets de combustible nucléaire du Canada (rapport d'Énergie atomique du Canada limitée AECL - 10711F, COG - 93 - 1, 1994), p. 6.

La figure 1 illustre le concept de stockage d'EACL. Selon les estimations, l'installation coûterait de 8,7 à 13,3 milliards de dollars (dollars de 1991) selon la quantité de déchets qui y seraient entreposés. 

1.1.2 Historique

Nombreux ont été les groupes et les gouvernements au Canada qui, depuis 25 ans, ont étudié les divers modes possibles de gestion des déchets de combustible nucléaire. Ces méthodes sont décrites aux sections 1.2 et 3.1.2 de l'Étude d'impact environnemental (EIE). En 1972, un comité formé d'EACL, d'Ontario Hydro et d'Hydro-Québec parvenait à la conclusion que les formations géologiques étaient un milieu des plus propices à l'entreposage permanent envisagé au Canada. À la suite de consultations engagées par le ministère fédéral de l'Énergie, des Mines et des Ressources (EMR) et EACL en 1974, les chercheurs se sont principalement intéressés aux formations plutoniques de la région ontarienne du Bouclier canadien.

Pour aider notre pays à se doter d'une politique à long terme de gestion des déchets de combustible nucléaire, EMR a chargé en 1977 un groupe d'experts dirigés par M. Kenneth Hare d'étudier le problème. Dans le rapport du groupe communément appelé rapport Hare, ces experts envisagent diverses possibilités de gestion : retraitement, immobilisation, stockage provisoire en surface, stockage permanent dans une calotte glaciaire, dans l'espace, sous les fonds marins ou dans les profondeurs de divers types de formations rocheuses. (Il en sera question à l'annexe L.) Ils ont conclu que les formations géologiques se prêtaient le mieux à un tel stockage.

Figure 1 : Concept de stockage d'EACL (source : EACL)

Nous croyons qu'il pourrait être profitable d'étudier plusieurs sortes de roches, mais que les efforts ne devraient pas être trop éparpillés. Nous proposons, en premier lieu, l'étude des roches cristallines d'origine plutonique (c'est-à-dire en profondeur dans la terre), mais nous suggérons de suivre aussi très attentivement le travail effectué par les scientifiques d'autres pays sur différents types de roches.

A.M. Aiken, J.M. Harrison et F.K. Hare [F.K. Hare, président, A.M. Aiken et J.M. Harrison, La gestion des déchets nucléaires du Canada (compte rendu d'une étude préparée à forfait pour le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, rapport EP 77 - 6F, 1977), p. 51.]

Comme deuxième et troisième choix, les auteurs du rapport ont cité respectivement le sel gemme et les schistes argileux. Ils ont demandé avec instance au gouvernement canadien de s'intéresser de près à d'autres types de roches et à entreprendre des recherches sur le stockage dans les fonds marins. Ils ont également recommandé d'aménager le premier dépôt de déchets en Ontario, parce que c'est la province qui en produit le plus.

La Commission royale sur la planification de l'énergie électrique, qui a été constituée par l'Ontario et est aussi appelée Commission Porter, a également appuyé l'idée d'un stockage permanent en formation plutonique. [Commission royale sur la planification de l'énergie électrique, Arthur Porter, président, A Race Against Time: Interim Report on Nuclear Power in Ontario (Toronto : Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, 1978), document cité dans Énergie atomique du Canada limitée, Étude d'impact sur l'environnement, p. 4.] Les gouvernements canadien et ontarien ont donné leur aval officiel à l'idée en 1978. Dans une déclaration commune, le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources et son homologue provincial ont annoncé un programme de recherche et développement destiné à vérifier si le stockage permanent dans un dépôt aménagé en profondeur dans des roches ignées intrusives constitue un mode sûr et souhaitable d'entreposage de déchets radioactifs. [Programme Canada/Ontario de gestion des déchets radioactifs (déclaration commune du ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources du Canada et du ministre de l'Énergie de l'Ontario, 5 juin 1978), p. 2.] Cette initiative, bientôt connue sous le nom de Programme de gestion des déchets de combustible nucléaire, a mené au concept d'EACL. Dans une autre déclaration commune en 1981, on affirmait que la sélection d'un lieu de stockage ne commencerait pas avant qu'un examen public complet n'ait lieu au niveau fédéral et que le concept ne reçoive l'approbation des deux gouvernements. [Déclaration commune sur le programme Canada/Ontario de gestion des déchets radioactifs (déclaration commune du ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources du Canada et du ministre de l'Énergie de l'Ontario, 4 août 1981), p. 1.].

C'est la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA) qui réglemente l'industrie nucléaire au Canada. En 1987, elle rendait public le texte de réglementation R-104, «Objectifs, exigences et lignes directrices réglementaires à long terme pour l'évacuation des déchets radioactifs», document qui confirme que cet organisme privilégie le stockage permanent comme mode de gestion à long terme des déchets radioactifs.

L'année suivante, deux comités permanents de la Chambre des communes se prononçaient sur les questions de gestion des déchets de combustible nucléaire. Le Comité de l'environnement et des forêts recommandait un examen indépendant du concept de stockage avec consultation du public, [Comité permanent de l'environnement et des forêts, B. Brisco, président, Les déchets hautement radioactifs au Canada : La onzième heure a sonné (Ottawa : Deuxième session de la trente-troisième législature, 1986-87-88).], d'où la tenue de l'examen qui fait l'objet du présent rapport. Le second comité, celui de l'Énergie, des Mines et des Ressources, est parvenu à la conclusion qu'un stockage permanent en profondeur était approprié au Canada. [Comité permanent de l'énergie, des mines et des ressources, B. Sparrow, président, Nuclear Energy - Unmasking the Mystery (Ottawa : Deuxième session de la trente-troisième législature, 1986-87-88).]. 

1.1.3 Mandats confiés à EACL et à Ontario Hydro

Dans leur déclaration commune de 1978, les autorités fédérales et provinciales ont confié à Ontario Hydro et à EACL des mandats de recherche et développement en collaboration. Le premier de ces organismes a été chargé de l'étude du stockage provisoire et du transport des déchets radioactifs et le second, de celle de l'immobilisation et du stockage permanent des déchets des réacteurs nucléaires, exercice comportant des études géologiques sur le terrain et en laboratoire. En outre, EACL devait être principalement responsable du maintien de liens étroits de collaboration et de consultation avec les collectivités en cause, à tous les stades du déroulement du programme, le gouvernement ontarien et Ontario Hydro devant appuyer les activités d'information du public. À cette époque, on envisageait dans un calendrier provisoire de planification la sélection d'un site de stockage en 1983, la réalisation d'un projet pilote d'entreposage définitif entre 1985 et l'an 2000 et la mise en service d'une installation à grande échelle au plus tard à la fin du siècle.

Dans l'ensemble, EACL a affecté 575 millions de dollars à ce programme de recherche de 1978 à février 1996. [Ken Dormuth, dans Nuclear Fuel Waste Environmental Assessment Panel Public Hearings Transcripts, 28 janvier 1997, p. 55.  Après la diffusion de l'EIE, l'organisme a été soumis à l'exercice d'examen des programmes fédéraux. À la suite de cet examen, le financement d'EACL a été réduit, comme on l'a annoncé en février 1996, et il a été recommandé que l'organisme ne destine plus de fonds à la gestion des déchets de combustible nucléaire. Ainsi, en raison de ces compressions, EACL était moins capable de soutenir, au-delà d'une étude d'avant-projet, des travaux de fond en recherche et développement dans le domaine de la gestion des déchets de combustible nucléaire. Le 31 décembre 1995, EACL et Ontario Hydro s'entendaient pour que le second apporte une aide financière au premier pendant les exercices 1995-1996 et 1996-1997 de sorte qu'EACL puisse remédier aux faiblesses constatées par la Commission d'évaluation environnementale et participer aux audiences publiques.

1.2 Commission d'évaluation environnementale

Après le renvoi en 1988 du concept d'EACL à un examen public par le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, le gouvernement fédéral a passé un an à consulter les gouvernements et les organismes non gouvernementaux des trois provinces qui produisent des déchets de combustible nucléaire. Il était question du mandat et de la composition précise de la commission d'évaluation.

Le 4 octobre 1989, le ministre fédéral de l'Environnement a nommé sept personnes à la «Commission d'évaluation environnementale du concept de gestion et de stockage permanent des déchets de combustible nucléaire» aux fins de l'examen public du concept proposé par EACL. Convenant de l'importance des intérêts des peuples autochtones dans le cadre de cet exercice, il a désigné un huitième membre provenant de la collectivité autochtone, le 24 avril 1991.

La composition de la Commission a évolué au cours de ces travaux. On trouvera de brèves notes biographiques des membres actuels à l'annexe B, ainsi que le nom de leurs prédécesseurs et la durée de leur présence. La Commission a été secondée par un secrétariat de quatre personnes fourni par le Bureau fédéral d'examen des évaluations environnementales, aujourd'hui appelé Agence canadienne d'évaluation environnementale.

1.3 Groupe d'examen scientifique

Le mandat de la Commission prévoyait la constitution d'un groupe d'examen scientifique (GES) formé de spécialistes reconnus et indépendants appartenant à diverses disciplines et chargé d'examiner les questions de sûreté et d'acceptabilité scientifique de la proposition. Le Groupe a vu le jour en août 1990. Ses travaux ont culminé dans l'établissement d'un rapport en octobre 1995, suivi d'un «addendum» remis à la demande de la Commission en septembre 1996. Le GES a joué un rôle prépondérant dans les audiences publiques consacrées aux questions techniques en juin et en novembre 1996. On trouvera respectivement aux annexes C et D le mandat du Groupe et des indications biographiques sur ses 15 membres.

1.4 Processus d'examen

1.4.1 Programme d'information et de participation du public

La Commission a été appelée à mener ses travaux dans les trois provinces qui produisent des déchets de combustible nucléaire, à savoir le Nouveau-Brunswick, le Québec et l'Ontario. Elle a dû également tenir compte du Manitoba (où EACL exploite un établissement de recherche) et de la Saskatchewan (à la demande des autorités de cette province). Elle a conçu un programme d'information et de participation du public en fonction de ces cinq provinces. Dans le cadre de ce programme, le secrétariat de la Commission a organisé des journées d'accueil avant les réunions de détermination de l'importance des problèmes et aussi peu après le dépôt de l'EIE. Par ces séances, on cherchait à mieux faire connaître le processus d'examen au public, tout comme la proposition étudiée et les possibilités de participation. En novembre 1990, on publiait les procédures de l'examen public pour aider les participants à comprendre les travaux de la Commission. En décembre 1995, on se dotait d'un site World Wide Web pour l'examen en relation avec le site Web de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale.

On a retenu au printemps de 1996 les services d'un expert-conseil en vue d'informer les personnes et les groupes dans les diverses collectivités où se rendrait la Commission durant la phase III des audiences publiques, car la Commission tenait à ce que tous les éléments de la société connaissent les possibilités de participation. L'expert-conseil a déterminé quels étaient les groupements communautaires et procuré aux intéressés et aux médias les renseignements recherchés. La communication s'est établie par l'intermédiaire des élus fédéraux, provinciaux et locaux, des conseils et commissions scolaires, des universités et des organismes communautaires. Mentionnons que la Commission s'est enfin rendue dans trois collectivités des premières nations dans le Bouclier canadien.

On trouvera à l'annexe E le détail chronologique des activités de la Commission.

1.4.2 Élaboration des lignes directrices de l'EIE

Pour l'élaboration des lignes directrices de l'EIE, la Commission a tenu des réunions de détermination de l'importance des problèmes dans 14 collectivités à l'automne de 1990, ainsi qu'un atelier sur les questions autochtones. En 1991, elle a rencontré des représentants de Pugwash Étudiant du Canada.

Elle a ensuite élaboré un projet de lignes directrices de l'EIE qu'elle a soumis au public en juin 1991 en vue d'obtenir des observations écrites avant le 16 septembre 1991. Après avoir examiné les commentaires de 38 participants, elle a mis la dernière main à ses lignes directrices et les a adressées à EACL et au public le 18 mars 1992.

Dans les mois qui ont suivi, elle a demandé à divers ministères et aux trois sociétés d'énergie nucléaire des renseignements complémentaires sur des questions ne relevant pas du mandat d'EACL [Voici des exemples de demandes présentées à cette époque par la Commission : information sur les plans d'intervention d'urgence en cas de rejet accidentel de déchets toxiques qui pourraient s'appliquer au concept de stockage de déchets de combustible nucléaire (Santé Canada); information sur les critères généraux de gestion des déchets nucléaires par rapport à ceux de la gestion des déchets d'autres sources énergétiques ou industrielles (Ressources naturelles Canada et Environnement Canada); information sur l'incidence du recyclage ou d'autres procédés sur la quantité de déchets (Ressources naturelles Canada); information sur l'historique des critères de sûreté et d'acceptabilité de mesures de stockage géologique et sur le degré de participation populaire à leur élaboration (Commission de contrôle de l'énergie atomique); information sur les pratiques des services d'électricité en matière de stockage à long terme de déchets nucléaires (Ontario Hydro, Hydro-Québec et Société d'énergie du Nouveau-Brunswick).  Elle a reçu des réponses de septembre 1992 à octobre 1994. 

1.4.3 Examen de l'EIE

Le 26 octobre 1994, EACL a produit une EIE étayée de neuf rapports de référence principaux diffusés plus tôt.

L'examen de l'EIE par le public, les organismes publics et les experts techniques a duré du 8 novembre 1994 au 8 août 1995. La Commission a reçu 65 communications et le GES a produit son rapport le 6 octobre 1995. Après l'analyse de l'EIE, des documents d'appui, du rapport du GES et des observations écrites, elle a conclu qu'elle disposait d'une information suffisante pour que les audiences publiques puissent commencer en mars 1996, bien que les examinateurs aient décelé d'importantes faiblesses.

Dans une lettre du 8 décembre 1995, elle demandait à EACL de fournir des éclaircissements et un complément d'information afin de l'aider à évaluer la sûreté du concept. [On a aussi demandé des compléments d'information sur d'autres sujets : matériaux de rechange pour les conteneurs de stockage, conception des conteneurs et modes de mise en place, rôle du remblai comme barrière, données existantes de forage pour l'estimation de la disponibilité de sites acceptables, critères ordonnés de sélection et de refus pour la caractérisation de sites appropriés, autres modes d'aménagement de l'installation de stockage permanent, etc. EACL devait également communiquer tout renseignement utile à sa disposition qui ne figurait pas dans l'EIE, et répondre par écrit au plus tard le 10 mai 1996 aux questions soulevées par le GES et les participants à l'examen. EACL a répondu le 9 mai 1996.

1.4.4 Audiences publiques

Les audiences publiques ont eu lieu en trois étapes à compter de mars 1996. Durant la phase I, on s'est attaché aux grandes questions sociales liées à la gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire en général. C'est une étape d'où était exclu tout promoteur. Durant la phase II, on s'est surtout intéressé aux questions scientifiques et techniques de sûreté du concept de stockage en formations géologiques des déchets de combustible nucléaire élaboré par EACL. Les audiences publiques tenues durant la phase III ont été la dernière occasion pour le public de se prononcer sur la sûreté et l'acceptabilité du concept.

La phase I a duré trois semaines. La dernière semaine, on a tenu des séances générales dans trois collectivités. Les deux autres semaines, on a abordé chaque jour un sujet précis sur lequel le secrétariat rédigeait un bref document qu'il remettait à l'avance aux participants. La matinée était consacrée aux exposés et, l'après-midi, à une table ronde avec animateur. Pour faciliter les discussions en table ronde, la Commission a invité divers conférenciers à présenter de brèves communications pour donner les grandes lignes de la question du jour et soulever des points de discussion. Ces intervenants n'ont pas exprimé leur position sur la gestion des déchets de combustible nucléaire.

Les premières audiences de la phase II ont eu lieu sur une période de 12 jours en juin 1996. Les dix premiers jours, la Commission a tenu des séances techniques sur la sûreté à long terme d'une installation de stockage permanent après sa fermeture. Les deux derniers, les séances ont porté sur des questions relatives à la période antérieure à la fermeture d'une telle installation. La documentation fournie à cette occasion comprenait l'EIE, les documents de référence et le complément d'information fourni par EACL le 9 mai 1996.

Lors des audiences de la phase II, certains participants et membres de la Commission ont reproché à EACL de faire référence, dans sa réponse du 9 mai ou dans ses communications aux audiences, à des études dont ils ne connaissaient pas l'existence. La Commission a donc décidé d'ajourner la clôture de la phase II pour que les participants aient le temps d'examiner ces études. En septembre, le GES présentait, à la demande de la Commission, un «addendum» à son rapport initial pour tenir compte des nouvelles informations livrées par EACL. Quatre autres jours d'audience ont été tenus à Toronto en novembre en vue de discuter d'un point de vue technique le complément d'information fourni.

Dans le cadre des rencontres communautaires de la phase III, la Commission a rendu visite à diverses collectivités du Bouclier canadien et vivant à proximité des installations nucléaires. Des séances ont eu lieu toutes les quinzaines. Elles ont commencé à Saskatoon le 13 janvier 1997 pour se terminer à Ottawa le 27 mars. On les a tenues de la manière habituelle sauf quand des communautés autochtones accueillaient les membres de la Commission.

Au cours des trois phases, la Commission a reçu au total 531 communications verbales d'intervenants inscrits et 536 communications écrites (voir l'annexe F). Elle a également reçu 108 réponses par suite d'engagements pris par les participants aux audiences. La Commission a mis à la disposition du public une transcription des communications des trois phases.

On trouvera à l'annexe G une bibliographie où se trouvent énumérés les principaux documents de l'exercice d'examen.

1.4.5 Déclarations finales

Comme l'examen s'est déroulé à plusieurs endroits, la Commission n'a pas directement reçu de déclarations finales en un lieu donné comme on a l'habitude de le faire dans d'autres audiences publiques. C'est pourquoi elle a dû modifier sa procédure pour permettre aux participants de produire une brève déclaration écrite pour le 18 avril 1997. Elle en a reçu 38.

Après les audiences, elle a rédigé son rapport destiné aux ministres fédéraux de l'Environnement et des Ressources naturelles.

1.4.6 Financement aux participants

Pour aider le public à participer efficacement aux travaux, une aide financière a été mise à la disposition des participants. EACL a convenu de fournir au départ 750 000 $ à cette fin et un comité indépendant de gestion du financement a distribué les fonds en deux étapes selon divers critères d'admissibilité. On disposait de 200 000 $ pour les travaux de détermination de l'importance des problèmes et d'élaboration d'un projet de lignes directrices, et 550 000 $ étaient prévus pour l'étude de l'EIE et les audiences publiques.

Au total, ce comité a distribué 842 515 $ en quatre tranches. EACL a fourni la totalité de cette somme.

• En septembre 1990, le comité a distribué 152 500 $ à 17 demandeurs sur 33 pour les aider à participer aux séances de détermination de l'importance des problèmes et aux travaux d'examen du projet de lignes directrices.
• En octobre 1994, 387 235 $ ont été versés à 31 demandeurs sur 54 pour les aider à participer aux travaux d'examen de l'EIE et aux audiences publiques. Le comité a retenu le reste de l'argent pour pouvoir répondre aux besoins constatés à l'occasion des journées d'accueil tenues de novembre 1994 à mars 1995.
• Le 31 mars 1995, il a fourni 210 265 $ à 25 demandeurs sur 60 pour les mêmes raisons que précédemment.
• En octobre 1996, il a enfin remis 92 515 $ à 16 participants pour les aider à examiner le complément d'information produit en mai 1996 et à participer aux audiences tenues en juin.